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Un Plan en perjuicio de la autonomía local

junio 18, 2013

La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, innova el sistema de planeamiento autonómico incorporando al elenco de instrumentos de ordenación urbanística una nueva figura: los planes de modernización, mejora e incremento de la competitividad. El pomposo título se corresponde con un instrumento de ordenación que complementa y sustituye en su caso a las determinaciones urbanísticas vigentes, con objeto de viabilizar la renovación urbana y edificatoria en los términos señalados en dicha ley, pudiendo incluso clasificar y reclasificar suelo, previo acuerdo municipal.
Se tramitarán a iniciativa del Ayuntamiento afectado, del Cabildo Insular correspondiente, del Gobierno de Canarias e incluso a solicitud de los particulares afectados.

La iniciativa saldrá adelante salvo oposición expresa de los ayuntamientos afectados en el plazo de un mes desde su consulta. A partir de ese momento la formulación del plan corresponde en exclusiva al Gobierno de Canarias en una tramitación con fase única y abreviada. El plan se someterá a consulta del ayuntamiento, del cabildo y al departamento autonómico competente en materia de turismo, además de a los sindicatos y asociaciones de empresarios. Llama la atención la ampliación de competencias de los agentes económicos y sociales. Simultáneamente se someterá a información pública. Transcurrido el plazo se convocará a las administraciones y entidades consultadas que hubieran presentado alegaciones, con el objetivo de emitir una posición común y razonada. Si se alcanza el acuerdo, se levanta acta y se remite a la COTMAC para que emita informe. Si no hay acuerdo, la resolución previa a la COTMAC será adoptada por el Gobierno de manera unilateral, se entiende. Una vez emitido el informe de la COTMAC –no dice la ley sobre qué aspectos ha de pronunciarse- lo aprueba definitivamente el Gobierno de Canarias.

El Art. 25.2 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local dispone que “el Municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: d) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística”. En palabras del Tribunal Constitucional (STC 40/1998) “no es necesario argumentar, particularmente, que, entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias está el urbanismo”.
La legislación canaria del territorio acotaba hasta el momento la participación de la Administración autonómica en la ordenación territorial y urbanística a los instrumentos de ordenación de los recursos naturales y el territorio, sin perjuicio de su intervención en la aprobación definitiva de los planes generales, pero más como administración fiscalizadora y garante de la legalidad en el procedimiento bifásico, que como planificadora.

El estirón competencial que ha dado el legislador canario a favor de la Administración autonómica en detrimento de las entidades locales no tiene precedente. Procede remitirse entonces al concepto constitucional de autonomía local a los efectos comprobar si la misma ha podido ser vulnerada, toda vez que corresponde al legislador dotar de contenido las competencias locales, como se recoge en el Auto núm. 9/2013 de 15 enero del Tribunal Constitucional: “Ciertamente, como recuerda la STC 240/2006, de 20 de julio), la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias ( STC 40/1998, de 19 de febrero ] tal y como se desprende del art. 25.2 d) y f) de la Ley reguladora de las bases del régimen local) , si bien la extensión o amplitud que hayan de tener dichas competencias locales depende de la Ley estatal o autonómica, pues «sólo la Ley determina las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo» (art. 25.3 y su explícita remisión al art. 2, ambos de la Ley de bases de régimen local)”.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 252/2005, de 11 de octubre sistematiza la doctrina constitucional sobre la garantía institucional de la autonomía local: «Es doctrina reiterada que la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el “derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible”. En definitiva, “la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno”.

A esta concepción responde según el Tribunal Constitucional el art. 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, según el cual “para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas … deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos”.

Para el Tribunal Constitucional, el derecho a intervenir en los asuntos de su competencia forma el núcleo primigenio de la autonomía local. “Más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional” (STC 170/1989) Ciertamente la ley 2/2013 concede el trámite de consulta a los Ayuntamientos. Si manifestaran alguna oposición se buscaría alcanzar el acuerdo, aunque de no lograse el Gobierno tomará una decisión unilateral que permite continuar el procedimiento. Con esta regulación se cumple el trámite formal de la cooperación, pero desde el momento en que el acuerdo del ayuntamiento no vincula al gobierno, el derecho a intervenir en el urbanismo de su municipio queda vaciado de contenido en la formulación y tramitación del novedoso plan, con el correspondiente menoscabo del principio de coordinación (Art. 103.1 CE).

Según el art. 58.2 de la ley 7/1985 las Administraciones competentes en materia de aprobación de planes deberán necesariamente otorgar a las restantes (en este caso a los entes locales) algún tipo de participación «que permita armonizar los intereses públicos afectados», y que el art. 59.1 prevé mecanismos de coordinación, fundamentalmente procedimentales, para la consecución de ciertos objetivos. Estos dos preceptos obligan por lo tanto a la Comunidad Autónoma a no desconocer los intereses locales, y a establecer mecanismos de participación o de coordinación de Municipios Provincias e Islas.

Si ponemos en relación la regulación legal de la nueva figura de planeamiento urbanístico con el supuesto analizado por la Sentencia 159/2001 de 5 de julio del Tribunal Constitucional, ahondamos en la opinión de que se ha vulnerado por el legislador autonómico el contenido necesario mínimo de la autonomía local. Extraemos el siguiente fundamento clarificador: “debemos constatar que estas normas autonómicas cuya constitucionalidad estamos ahora examinando no eliminan radical o absolutamente toda competencia o participación local, sino que, por el contrario, respetan la participación de los Municipios en las fases de aprobación tanto inicial como provisional del planeamiento derivado (arts. 41 y 46 del Decreto Legislativo 1/1990) al establecer únicamente que no tendrán competencias en una determinada fase, la de aprobación definitiva de un tipo especial de Planes. Y tal cosa es, «a priori», compatible con el mínimo exigido a la legislación sectorial por el principio de autonomía local, porque, como ya hemos precisado, a lo que obliga ésta es a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico, y la norma cuestionada sigue atribuyendo a los Ayuntamientos competencias esenciales en relación con el planeamiento, concretamente en sus dos primeras fases de aprobación inicial y provisional”. En nuestro caso, los Ayuntamientos se han quedado sin competencias esenciales, no ya porque no haya aprobación inicial o provisional sino por qué su intervención en el procedimiento, en caso de poner reparos al plan en los términos que se formula, se desnaturaliza y se vuelve intranscendente por cuanto el gobierno está legitimado legalmente para hacer caso omiso a la voluntad municipal que representa las competencias e intereses municipales. En definitiva, el Gobierno sustituye al Ayuntamiento no por la “vía indirecta” de la subrogación si fuera el caso de que el ente local ha incumplido los plazos, sino directamente.
Lo que se exige a los legisladores autonómicos y estatal es que respeten la garantía mínima y reconocible de participación, tanto de los Municipios como de las Diputaciones, en los asuntos de su interés (STC 159/2001 de 5 de julio).

Apartándonos de la autonomía local, el legislador rompe con el principio de jerarquía sobre los que se asienta el sistema de planeamiento de Canarias, al permitir que los planes de modernización, mejora e incremento de la competitividad, incorporen determinaciones propias del planeamiento territorial e incluso contradecirlas, y cuando los instrumentos de ordenación territorial se hayan adaptado a las directrices de ordenación general y del turismo de Canarias –hasta ahora el instrumento de ordenación propio del gobierno de Canarias- se devalúan sus normas a naturaleza de recomendación, de manera que el Gobierno podrá apartarse de las mismas cuando impidan sus pretensiones de renovación y modernización. Una deslegitimación a los gobiernos insulares, cuyas decisiones sobre el territorio quedan sin fuerza jurídica ante la fuerza expansiva del gobierno autonómico, en virtud de una ley que en el año del centenario de los Cabildos Insulares viene a sustituir el resultado de sus competencias en materia de ordenación del territorio, incluso con carácter retroactivo. Todo por un instrumento de ordenación cuyo objeto lo puede realizar igualmente el Plan General de Ordenación (Art. 6.2 ley 2/2013).

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One Comment
  1. Félix Rodríguez de la Cruz permalink

    Me parecen bien armados tus razonamientos, que concluyen en la inconstitucionalidad de la Ley 2/2013, por hurtar competencias urbanísticas netamente pertenecientes a las corporaciones locales. Mi conocimiento jurídico es básico, no da para mucho, pero observo que el disloque del marco legal urbanístico y de ordenación del territorio sufre de constantes ataques y retoques, contusiones que van haciendo mella, probablemente si se evaluara la trascendencia práctica, los beneficios tangibles que recibe la sociedad por tales remedios, por cada modificación de articulado y de otras de mayor calado como la comentada ley de modernización, de todo el elenco de parches contenidos en la legislación de los últimos años, a lo mejor nos llevaríamos la sorpresa de la inutilidad de muchas de las medidas o remedios.
    En efecto, pienso que los instituidos Planes de Modernización es la salida a la desidia en la disposición de un planeamiento adaptado. Me parece un despropósito para el sistema de planeamiento concebido en la legislación sobre el territorio (Texto Refundido DL 1/2000), pues se refleja la incapacidad de las administraciones para cumplir los mandatos legales de adaptación, arguyendo lo complejo y ardua que se revela tal tarea. Un plan sectorial de “tramitación simplificada, mediante un procedimiento convencional singular”, un plan que pretende agilizar y resolver lo que de ordinario se ha sido incapaz, que se incrusta en el sistema no como tal singularidad sino de forma permanente en el nivel del planeamiento urbanístico, dotado además de competencia para perturbar al planeamiento territorial.
    Aunque al caso del comentario que se me brinda, no viene, citaré en esta desbocada carrera de desactivación de supuestos escollos normativos, a los inventados planes supletorios y que ahora salen reforzados, “sin limitación de contenido” (véase la DT3ª modificada, de la Ley 19/2003). Esto también daría para hablar un rato.
    Félix Rodríguez de la Cruz

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